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中國明年完成土改試點 “三塊地”賦予農民充分權能

2016-02-29 13:05:03

“三農”問題是歷年兩會都繞不開的話題,而土地制度改革是解決“三農”問題的關鍵舉措。中國明年完成正在進行的土地改革試點,“兩會”臨近,土地制度改革仍是今年兩會的熱點。

我國農村土地制度現狀如何?土地制度改革改什么?將會有哪些成效?對此,中國網記者專訪了中國人民大學農業與農村發展學院博士生導師、農村發展研究所所長孔祥智教授,他表示,農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作一年來,已經取得初步成果,“三塊地”改革實質是賦予了農民充分的權能,實現了市場化,這既是廣大農民的強烈要求,也是社會發展的大趨勢。

農村土地制度現狀:大部分村民土地承包給農民合作社

今年40歲的內蒙古赤峰市松山區老府鎮王府村村民趙立國外出打工15年了,現已在赤峰市買了樓房,家人早已不種地,10畝耕地租給農民合作社耕種,每年租金800元/畝。

趙立國告訴中國網記者,他們村里已沒有農民種地了,地都租給了農民合作社了,也都實現機械化生產,有的村民到農民合作社上班。年輕人都外出打工,村里有條件的都進城居住了。

趙立國村里出現的情況也是農村近幾年來出現的新變化。近幾年,隨著中國經濟的發展,城鎮化的加快,加之國家推進新的土地制度改革,才讓像趙立國這樣的農民工有條件進城打工和居住。據統計,2014年全國農民工2.74億人,1.68億人外出打工,月收入平均2864元。

這一切也得益于國家近年來實施的農村土地制度改革。從2009年起,農業部開始推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點。目前全國已有 2300多個縣(市、區、旗)開展了試點,涉及2.4萬個鄉鎮、38.5萬個村,完成承包耕地確權登記面積4.7億畝。確權頒證以后,農戶承包土地的權能擴大就成為可能。

“為承包地確實權、頒鐵證,是現有土地承包關系保持穩定并長久不變的基礎。這就給農民吃上了一顆長效定心丸,他可以在土地上進行長期投入,也可以放心流轉。”孔祥智說。

截至2015年6月底,全國農村家庭承包經營耕地流轉面積4.3億畝,占32.3%;轉包和出租占80.4%;轉出農戶6542.1萬戶,占家庭承包農戶總數的28.4%。截至2015年底,全國已形成家庭農場超過87萬家,民合作社超過150萬家,農業產業化龍頭企業超過12萬家,新型農業經營主體已逐步成為現代農業建設的生力軍且呈現年輕化趨勢。

這一成效的取得,與確權、頒證工作不無關系。而農村土地確權頒證制度,正是我國農村土地改革進程中很重要的一步。

兩會代表委員關注土地改革 提議明確征地范圍和補償標準

農村土地制度改革能達到目前的進度和成效,與歷屆全國兩會的人大代表和政協委員的關心和支持分不開。農村土地改革問題一直是兩會代表委員關心的熱點問題。在去年兩會上,九三學社、民進中央及臺盟中央等多個民主黨派中央針對此問題密集建言,強調農村土地改革已成全面深化改革的關鍵性問題,土地制度是加快城市化、農業現代化的最重要的制度保障,土地制度的變革關系重大。

多年來一直提交相關議案的全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明

認為,目前土地改革問題主要有兩個環節存在爭議,一是征地如何補償,二是土地以何種形式入市。

他認為,土地制度改革試點方案,回避了公共利益征地原則和征地范圍的確定,只是在征地補償標準上提出了方案,對征地制度的范圍不明確。雖然目前農村大量的人口在向城市轉移,農村出現大量閑置宅基地,但本次土地制度改革試點方案只允許“進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”,應該擴大宅基地流轉范圍。

蔡繼明說,本次實施的土地制度改革試點方案對農村集體經營性建設用地做了狹義的、片面的和靜態的理解,只允許農村存量的鄉鎮企業用地使用權出讓、租賃、入股并禁止用于房地產開發,這意味著農村其他建設用地都不能入市。從長遠來看,應建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

全國人大代表、國土資源部規劃司司長董祚繼曾指出,推進農村集體土地順暢流轉,需要解決一些前提條件。首先,要加快修訂法律法規,做到有法可依;其次,要與征地制度改革同步、協調推進;再次,要建立合理的收益分配制度,核心還是利益分配問題,關鍵是兼顧“發展”與“公平”。

對于先行先試、如何總結推廣試點經驗等問題,全國政協委員、中央農村辦公室副主任陳錫文強調,“集體所有、農地農用和不損害農民的基本權益”是三條底線,他指出“試點地區原則上應當在封閉的范圍內試驗,冷靜觀察,穩步操作,看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗,目的就是要減少對社會的震蕩。”

“農村土地改革,現在問題主要集中在‘有政策依據,無法律依據’這個環節上。”全國人大代表、民革吉林省委專職副主委郭乃碩表示,目前政策方面規定農村土地可分為所有權、承包權、經營權三種,其中農民享有的后兩種權益是可以抵押、擔保的,但實際上這在法律上并沒有得到承認。現行法律只承認土地的承包經營權,且擔保法里有規定——集體土地的使用權不可抵押。他建議,加快立法進程,將符合中央政策規定并在實踐中卓有成效的做法納入相關法律,并對農村確權后相關權證的使用方法、應用領域、變更登記作出具體的規定。

“三塊地”改革賦予農民充分權能 實現市場化

2015年初,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,一年來,試點已經取得初步成果。

孔祥智說,農村集體經營性建設用地產權制度得到了完善,賦予出租、轉讓入股等各項權能,明確入市的范圍、途徑和交易規則,建立健全了對農村集體經營性建設用地市場的監管制度。宅基地改革的試點主要是完善宅基地權益保障和取得方式,探索有償使用方式和農民自愿有償退出或轉讓方式,進一步改革宅基地審批制度,發揮村民自治組織的民主管理作用等。

土地征收制度改革試點主要是針對征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題,探索制定土地征收目錄,界定公共利益用地范圍,縮小土地征收范圍,公共利益之外的非農用地取得不能啟動征地程序,以及完善被征地農民的補償和多元化保障機制。

孔祥智表示,“三塊地”改革才剛剛啟動,未來還有很多具體問題需要在改革中逐步解決:集體經營性建設用地要著重解決兩大問題:一是如何按照十八屆三中全會的要求,“與國有土地同等入市、同權同價”。其實質是集體經營性建設用地的權能是否充分,只有在充分、全面的權能下,農村集體經營性建設用地才能和國有土地“同等入市,同權同價”;二是農村集體經營性建設用地出租、入股、轉讓后,形成的集體財產如何落實到集體經濟組織中的每一個農戶,即農村集體資產改革問題,從目前的經驗看,就是構建農村社區股份合作社。

孔祥智說,下一步改革的方向是:農村土地經營權抵押、擔保的具體辦法以及與相關法律(如《擔保法》)的銜接問題;“長久不變”如何實現及實現形式;農戶土地承包經營權的退出問題,即部分在城市有固定職業的農民愿意退出承包地,退出的方式、補償的額度等。

農村宅基地制度改革的方向是:完善一戶一宅這一基本制度,發揮村民自治組織在宅基地問題上的民主管理作用,發揮村民(代表)大會的作用,杜絕少數人多占行為,在此基礎上探索集體經濟組織內部轉讓或者永久退出的方式和補償辦法。

土地征用制度改革的方向是在目前試點方案嚴格界定經營性用地和公益性用地的基礎上,按照十七屆三中全會精神,經營性用地要“允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”,這里的“多種方式”包括出租、入股、市場交易等,總之,農村集體組織擁有更大的自主權,包括討價還價的權利。

公益性用地怎么辦?十七屆三中全會也說得很清楚,即“依法征收農村集體土地,按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償,解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”也就是說,經營性用地按照市場價格取得,同類型的公益性用地要比照經營性用地,其實質也是市場價格,并且還要解決好被征地農民的就業、住房、社會保障等民生問題。

“可見,“三塊地”改革的實質是賦予了農民充分的權能,實現了市場化,這既是廣大農民的強烈要求,也是社會發展的大趨勢。”孔祥智說。(記者張艷玲)

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